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葛察忠，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任、研究員。長期從事環(huán)境政策、環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段、環(huán)境管理等方面的研究工作，承擔(dān)了多項(xiàng)研究任務(wù)并取得了豐富的研究成果。由其組織負(fù)責(zé)的中國環(huán)境稅政策設(shè)計(jì)與實(shí)施戰(zhàn)略等研究成果為我國相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的制定提供了參考。
對(duì)話人：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部主任葛察忠
環(huán)境保護(hù)稅法將于2018年1月1日實(shí)施。費(fèi)改稅對(duì)地方特別是基層來說意味著什么?是否會(huì)降低環(huán)保人員工作積極性、削弱環(huán)保部門的權(quán)威?當(dāng)前各地應(yīng)該做哪些準(zhǔn)備?
費(fèi)改稅可以騰出一部分行政資源，配置到環(huán)境執(zhí)法等其他重點(diǎn)工作中，不會(huì)削弱環(huán)保部門權(quán)威，但要重視欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)保障問題。環(huán)境保護(hù)稅開征在即，各地要增強(qiáng)緊迫感，明確各部門責(zé)任，做好信息對(duì)接，抓好人員培訓(xùn)，加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)。特別是完成涉稅信息共享平臺(tái)建設(shè)、部署和調(diào)試等工作。
環(huán)境保護(hù)稅開征對(duì)地方意味著什么?
騰出一部分行政資源，不會(huì)削弱環(huán)保部門權(quán)威
中國環(huán)境報(bào)：從宏觀層面來說，征收環(huán)境保護(hù)稅可以推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。對(duì)于地方特別是基層來說，環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅到底意味著什么?對(duì)于推動(dòng)地方環(huán)境保護(hù)有哪些方面的好處?
葛察忠：黨的十八屆三中、四中全會(huì)明確提出，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅、用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。實(shí)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，是落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的重要舉措。排污費(fèi)是我國實(shí)施最早的一項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，通過收費(fèi)促使企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境治理、減少污染排放，為環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是在實(shí)際執(zhí)行過程中，也存在一些問題，如執(zhí)法剛性不足、地方政府和部門干預(yù)等。實(shí)行環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，可以通過稅收的剛性，更充分地發(fā)揮政策的調(diào)節(jié)功能，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)及企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
從資源配置的角度來看，對(duì)于地方特別是基層來說，費(fèi)改稅可以騰出一部分行政資源，配置到環(huán)境執(zhí)法等其他重點(diǎn)工作中。排污收費(fèi)的職能部門是環(huán)保部門，一般由地方環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收費(fèi)工作，具體會(huì)配備專職或兼職人員。費(fèi)改稅之后，環(huán)境保護(hù)稅的征收部門是稅務(wù)部門，這樣環(huán)保部門原來用于收費(fèi)的資源就可以騰出來配置到其他工作。
中國環(huán)境報(bào)：環(huán)境保護(hù)稅是地稅性質(zhì)，也就是說稅收全部歸地方所有。這與排污收費(fèi)相比，是否意味著各地用于環(huán)保的錢增加了?增加的這部分有多大意義?
葛察忠：環(huán)境保護(hù)稅確實(shí)是地稅性質(zhì)，收入歸地方所有，但環(huán)境保護(hù)稅征收的數(shù)額與地方在環(huán)保方面的支出并沒有直接聯(lián)系。
目前征收的排污費(fèi)是?？顚Ｓ茫慈苛腥氕h(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金。一旦改為征稅，稅收收入是統(tǒng)收統(tǒng)支的。也就是說，與其他稅種一樣，環(huán)境保護(hù)稅收入要列入統(tǒng)一預(yù)算，環(huán)保支出將由財(cái)政統(tǒng)一安排。因此，開征環(huán)保稅并不意味著地方政府一定會(huì)加大環(huán)境保護(hù)的預(yù)算支出。
中國環(huán)境報(bào)：現(xiàn)在有一種說法，認(rèn)為排污收費(fèi)養(yǎng)活了很多環(huán)保人，擔(dān)心費(fèi)改稅之后，會(huì)影響環(huán)保部門的經(jīng)費(fèi)，降低環(huán)保人員工作積極性。還有一種說法，認(rèn)為排污收費(fèi)是環(huán)保部門的一項(xiàng)權(quán)力，費(fèi)改稅之后征收職能歸稅務(wù)部門，會(huì)削弱環(huán)保部門的權(quán)威，進(jìn)而降低監(jiān)管剛性。您對(duì)這兩種觀點(diǎn)怎么看?
葛察忠：排污收費(fèi)作為我國一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，確實(shí)發(fā)揮了刺激企業(yè)積極治理污染、籌集環(huán)保治理資金的作用，成為環(huán)保部門有力的執(zhí)法手段之一。但隨著黨和國家對(duì)環(huán)境保護(hù)越來越重視，隨著環(huán)境保護(hù)工作的深入開展，環(huán)保部門的執(zhí)法手段更加多樣，抓手將不再局限于排污收費(fèi)。因此，從長遠(yuǎn)來看，費(fèi)改稅不會(huì)削弱環(huán)保部門權(quán)威，也不會(huì)弱化環(huán)境監(jiān)管。
從眼前來看，要重視一些地方尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)保障問題。據(jù)調(diào)查，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)有一半左右來源于排污收費(fèi)。實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理之后，市級(jí)環(huán)保局將承擔(dān)縣級(jí)執(zhí)法人員工作經(jīng)費(fèi)，這會(huì)解決一部分經(jīng)費(fèi)問題。但基層環(huán)保部門除了在編人員外，還存在超編情況，很多工作人員是事業(yè)編制或臨時(shí)聘用人員，這部分人員的經(jīng)費(fèi)問題怎樣解決，還需要提早謀劃。
環(huán)境保護(hù)稅落地要做哪些準(zhǔn)備?
明確各部門責(zé)任，做好信息對(duì)接，抓好人員培訓(xùn)，加強(qiáng)服務(wù)指導(dǎo)
中國環(huán)境報(bào)：有專家指出，環(huán)境保護(hù)稅法落地的最大挑戰(zhàn)就是征管環(huán)節(jié)。很多地方環(huán)保工作人員也在擔(dān)心征管問題。您認(rèn)為，當(dāng)前的法律制度設(shè)計(jì)是否已經(jīng)為征管奠定了足夠的基礎(chǔ)?應(yīng)該做哪些方面的準(zhǔn)備?據(jù)您所知，是否有地方已經(jīng)有所準(zhǔn)備，開展相關(guān)工作?為何沒有開展試點(diǎn)?
葛察忠：環(huán)境保護(hù)稅的征管具有一定的特殊性，主要是征收環(huán)境保護(hù)稅對(duì)污染排放監(jiān)測(cè)的技術(shù)要求較高，離不開環(huán)保部門的配合。環(huán)境保護(hù)稅法確定了“企業(yè)申報(bào)、稅務(wù)征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管模式。國家相關(guān)部門應(yīng)制定稅法條例及相關(guān)配套辦法，細(xì)化征管流程。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)稅的征管要遵守《稅收征管法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。
環(huán)境保護(hù)稅法開征在即，各地必須增強(qiáng)緊迫感，明確各部門責(zé)任，做好信息對(duì)接，抓好人員培訓(xùn)。特別是完成涉稅信息共享平臺(tái)建設(shè)、部署和調(diào)試等工作。據(jù)我所知，河北省等地正在抓緊開展信息對(duì)接等方面的工作。地稅部門是環(huán)境保護(hù)稅的征收部門，因此稅務(wù)系統(tǒng)對(duì)此也比較重視，正在開展相關(guān)培訓(xùn)工作。另外需要注意的是，一些大企業(yè)內(nèi)部管理比較完善，數(shù)據(jù)核算申報(bào)等工作基礎(chǔ)較好，而對(duì)于小企業(yè)來說，則可能存在一定困難。因此，對(duì)小企業(yè)要做好征稅服務(wù)、指導(dǎo)工作。
環(huán)境保護(hù)稅開征是法律規(guī)定的，而不是推行一項(xiàng)政策。明年就需要全面開征，并不需要開展試點(diǎn)。
中國環(huán)境報(bào)：環(huán)境保護(hù)稅法第十四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立稅務(wù)機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)主管部門和其他相關(guān)單位分工協(xié)作工作機(jī)制。那么，縣級(jí)以上政府在環(huán)境保護(hù)稅征收方面應(yīng)該起到什么樣的作用?
葛察忠：環(huán)境保護(hù)稅與其他稅種一樣，依照《稅收征管法》等相關(guān)法律進(jìn)行征收管理。由于環(huán)境保護(hù)稅征管除了稅務(wù)機(jī)關(guān)之外還涉及環(huán)保等部門，因此稅法規(guī)定縣級(jí)以上地方政府要建立分工協(xié)作工作機(jī)制，這意味著地方政府要起到協(xié)調(diào)的作用。特別是在費(fèi)改稅準(zhǔn)備階段和實(shí)施前期，各部門需要相互磨合和配合，這就需要地方政府積極協(xié)調(diào)，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)稅征管工作順利進(jìn)行。
中國環(huán)境報(bào)：當(dāng)前，個(gè)別地方存在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假等問題。在這樣的情況下，環(huán)境保護(hù)稅如何征收?是否會(huì)影響環(huán)境保護(hù)稅作用的發(fā)揮?
葛察忠：監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假是個(gè)別地方存在的問題，并不是常態(tài)。國家發(fā)布了一系列的監(jiān)測(cè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污染源自動(dòng)和手動(dòng)監(jiān)測(cè)各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行約束和規(guī)范，排污許可制度也對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)使用有嚴(yán)格詳細(xì)的規(guī)定。這一問題將逐步得到解決，不會(huì)影響環(huán)境稅的征管。
從目前來看，一方面，環(huán)境保護(hù)稅法規(guī)定了在線監(jiān)測(cè)、手工監(jiān)測(cè)、物料衡算或排污系數(shù)、抽樣測(cè)算4種核算方法，這些方法是可以相互校核的，盡可能保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。另一方面，稅務(wù)部門具有稽查職能，可以對(duì)偷稅漏稅等行為形成震懾和打擊。按照稅法，企業(yè)需要自行申報(bào)應(yīng)納稅額，必須對(duì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
地方能否調(diào)整環(huán)境保護(hù)稅率?
地方可以執(zhí)行差別化稅率，但要在稅法規(guī)定的稅額幅度內(nèi)
中國環(huán)境報(bào)：排污收費(fèi)制度允許地方上調(diào)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)稅法也規(guī)定，應(yīng)稅大氣污染物和水污染物的具體適用稅額的確定和調(diào)整，由省、自治區(qū)、直轄市政府報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國務(wù)院備案。這說明費(fèi)改稅之后，稅率也可以有所調(diào)整。那么據(jù)您估計(jì)，地方環(huán)境保護(hù)稅收收入是否會(huì)比排污收費(fèi)收入高?
葛察忠：對(duì)于地方來說，雖然可以執(zhí)行差別化的稅率政策，但按照稅收法定原則，稅率會(huì)設(shè)置一定限制，稅收收入并不一定比排污收費(fèi)收入高。
比如，北京市現(xiàn)在的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是最低標(biāo)準(zhǔn)的10倍左右，但費(fèi)改稅之后，并不一定會(huì)達(dá)到10倍的標(biāo)準(zhǔn)。
中國環(huán)境報(bào)：VOCs是PM2.5等污染物的前體物，是揮發(fā)性有機(jī)物的統(tǒng)稱。我們注意到，雖然在稅法應(yīng)稅污染物種類里面并沒有列出VOCs，但苯、甲苯等類型的VOC已經(jīng)被納入征稅范圍。2015年，財(cái)政部等多部委出臺(tái)了VOCs排污收費(fèi)試點(diǎn)辦法。對(duì)于VOCs征稅問題，您有怎樣的建議?
葛察忠：業(yè)界確實(shí)有一些人提出，應(yīng)該將VOCs納入環(huán)境保護(hù)稅征收范圍。但是考慮到VOCs種類較多，征收管理比較復(fù)雜，因此最后沒有將VOCs列入稅目。正如你所看到的，雖然VOCs沒有列入，但苯、甲苯等類型的VOC已經(jīng)在稅目之中。因此，這也是將來發(fā)展的一個(gè)方向，可以考慮將一些類型的揮發(fā)性有機(jī)物分批、逐步納入。
稅法的修訂是需要人大常委會(huì)通過的，稅目的修改并不能隨意為之，待環(huán)境保護(hù)稅開征后需要繼續(xù)深入研究。
